В России окончательно воцарилась атмосфера глубокой таинственности. Только за последние дни выяснилось, что к секретным сведениям теперь относятся уже и невозвратные миллиардные долги иностранных заемщиков России, и подробности участия наших чиновников в международных аферах по уводу денег в офшоры. С одной стороны, дико. Но с другой – на фоне уже наработанного за последние полтора десятка лет опыта в деле создания и соблюдения гостайн ничего выдающегося.
Даже секретные герои России давно существуют. Не говоря уже о том, что депутаты молча голосуют за неведомое им содержание засекреченной части бюджета, правительство призывает инвестировать в разработку месторождений, содержимое которых является секретом. А посмевший раскрыть рот окажется за решеткой, будь он ученый, поделившийся с иностранными коллегами разработками, разрешенными к открытой публикации, или прохожий, заметивший движущуюся в сторону соседней страны военную технику. Что является тайной при этом – тоже тайна, хоть и незнание не спасет от ответственности за ее разглашение. Свои перечни тайн создаются в каждом министерстве и ведомстве, и подобные знания одних – тайна для других. Хотя эксперты уверены, что в большинстве своем эти тайны – секрет Полишинеля.
Расходы вслепую
Российский бюджет на 2017 год засекречен на четверть, и депутаты Госдумы голосовали за него вслепую – лишь некоторые из членов профильных комитетов были допущены к ознакомлению с содержанием закрытых статей. Засекречены в основном оборонные расходы, причем на этот раз их увеличили сразу на 800 млрд рублей, и теперь они составляют примерно 5,4% от ВВП страны. Для сравнения: в 2015 году эта доля составляла 4,2% от ВВП, или 21% от всех расходов. Официально скачок военных трат объяснялся возвратом кредитов предприятиями ВПК. Но проверить это нельзя в силу той же секретности.
Да и в целом оценивать эффективность бюджетных расходов эксперты по той же причине уже давно могут лишь косвенно. И речь идет не только о нацобороне. Секретные расходные статьи, пусть и в небольших размерах (от 0,1% до 7%), есть и в других бюджетных разделах – экономике, здравоохранении, физкультуре и спорте, ЖКХ, культуре. Засекречены затраты и на полицию с Нацгвардией. Предполагают, что и эти разделы относятся к военным тратам. Но это опять же только предположение. Да, другие страны тоже засекречивают часть своих расходов. Но, во-первых, не в таких объемах. В США, например, затраты на «оборонку» составляют 3,1% от ВВП, в Китае – 1,68%, в большинстве европейских стран – в среднем 2%. И в тех же США засекреченные расходы могут контролироваться парламентом. Именно поэтому в том числе Transparency International в своем Индексе государственной антикоррупционной политики называет высоким риск порочности российских оборонных расходов, а коррупционные риски аналогичных статей бюджета США, наоборот, считает низкими.
А тут еще стало известно, что в этом году российский бюджет недосчитается $1 млрд – суммы, просроченной иностранными заемщиками. В начале июня соответствующие поправки были внесены в Госдуму, но что это за долги и кто России должен, можно только гадать, ибо государственная кредитная программа тоже засекречена. Уже на днях Счетная палата сообщила, что $1 млрд не вернет Венесуэла, но наверняка этого тоже никто не скажет.
Граждане вообще не знают ничего о том, кто и сколько должен РФ в мире. Данные об этом гуляют по прессе без какого-либо официального подтверждения. При этом Россия прощает должников иногда по нескольку раз подряд. Общая сумма «прощенных» долгов с 2000 года, похоже, превзошла $100 млрд, но даже об этом можно судить из куцых информсообщений. Никакого реестра долгов других стран перед Россией не опубликовано.
Сколько из этих денег казна получает, сколько реструктуризирует, прощает, на каких условиях – все это решается вне публичного контроля, в тиши кабинетов Минфина и Росвооружения, монопольного экспортера оружия. Эти сделки бесконечны – прощается долг в обмен на поставку нашего оружия под новый долг, который потом опять прощается. В отношении некоторых из них Росвооружение вместе с Минфином проделывали это уже несколько раз – совершенно бессмысленные, убыточные операции для страны и огромные прибыли для госкорпорации. Все эти сделки – вне общественного контроля.
И раз уж вспомнили о госкорпорациях. Не случайно была использована именно такая форма, разрушающая все логичные конструкции Гражданского кодекса РФ. Почти ничто не регламентирует публичную отчетность госкорпораций – они публикуют в виде отчетности в основном то, что хотят сами. И этого явно недостаточно для общественного контроля за ними. Правительство постоянно расширяет список того, что не подлежит контролю. В марте 2016 года «Роснефтегаз» (владеет огромными пакетами акций «Газпрома», «Роснефти» и «ИнтерРАО») перестал быть открытым АО. Теперь он не публикует свою отчетность, а предоставляет ее только государству. Недавно Росимущество возмущалось, что, будучи формальным акционером «Роснефтегаза», не может добиться сведений о его инвестпрограмме, а в ответ госкомпания заявила, что предоставляет всю информацию только президенту.
Инвестиции в мешке
Таинственности добавила и Генпрокуратура, которая на днях вдруг заявила, что не станет обнародовать результаты проверки скандально известного «Панамского досье», разоблачающего офшорные счета сильных мира сего, среди которых всплыло, например, имя друга российского президента Сергея Ролдугина, а также ряда чиновников и депутатов. «Сообщаю, что запрашиваемая информация содержит сведения, не подлежащие огласке», – гласил ответ на запрос СМИ представителя Генпрокуратуры Александра Куренного.
Что это могут быть за сведения? Очевидно, что они не имеют отношения к оборонному комплексу. Но закон «О государственной тайне» сформулирован так, что тайной может быть признано все что угодно. «Сам закон – рамочный, содержит большие категории сведений», – говорит адвокат Иван Павлов. В терминологии закона гостайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. А безопасность эта в понимании нынешних властей – вещь, охватывающая практически все сферы жизни. Есть в законе о гостайне и перечень соответствующих сведений, но он чрезвычайно абстрактен. Например, к ним относятся не только оборонные расходы, но и расходы, связанные с обеспечением безопасности государства и правоохранительной деятельности; финансовая политика в отношении иностранных государств; достижения науки и техники, имеющие важное экономическое значение; объемы запасов в недрах стратегических полезных ископаемых; запасы стратегических видов сырья и материалов. Постановлением правительства к засекреченным стратегическим запасам полезных ископаемых отнесены, например, никель, кобальт, бериллий, литий. Но не только они. «Несколько лет назад было введено правило о запрете на информацию о размере нефтегазовых месторождений, – говорит старший научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений Михаил Субботин. – Мы тогда посмеялись – все, кому надо за границей, все знают, это такой секрет Полишинеля». Зачем же тогда скрывать эти сведения? Ответ может быть тривиальным. В частности, Субботин поведал довольно казуистичную историю с месторождением золота Сухой Лог. Участвовать в его разработке пригласили австралийскую компанию, и та вроде согласилась, но потом пошла на попятную. Иностранцев заподозрили в том, что они хотят лишь повысить свою капитализацию номинальным участием в проекте. Но, как оказалось, австралийцы просто не могли понять, есть ли вообще что-нибудь в этом месторождении и сколько: эта информация оказалась засекреченной.
«В советское время все было засекречено. Мы сделали зигзаг и сейчас к этому времени возвращаемся», – считает Субботин. В частности, он вспомнил, как при Горбачеве, когда разрешили международный научный обмен, иностранные ученые приезжали в СССР и в библиотеках штудировали отраслевую литературу, чтобы составить представление о реальном состоянии советской экономики. Официальная статистика искажалась, а публикуемые межотраслевые исследования были сплошь пропагандой. «Важно было найти интересную первичную информацию, – рассказывает Субботин. – Ее откапывали, публиковали, а потом специалисты на ее основе пытались восстановить картину того, какая же на самом деле ситуация в стране, а не причесанная Госкомстатом». И сейчас, когда переданный под ведомство Минэкономразвития Росстат стал удивлять экспертное сообщество все улучшающимися показателями, похоже, придется вернуться к подобным методам анализа. «Например, вы привыкли к определенному ряду за пять лет, и у вас видна динамика, – поясняет Субботин. – А потом принимается решение, что этот показатель будет считаться по новой методике, и вам приходится начинать с чистого листа, то, что у вас было пять лет назад, и что стало сегодня – несопоставимые ряды. Постепенно нас подталкивают к тому, что должны появиться специалисты, которые будут из обрывочной информации склеивать общую картину».
Горе от ума
Почти в каждом научном институте, вузе по распоряжению Минобразования уже обзавелись специальными экспертными комиссиями, которые проводят в том числе «экспертизу материалов, предназначенных к открытому опубликованию на вопрос содержания в материалах экспорта сведений, составляющих гостайну». Правительственным актом, кроме того, соответствующая проверка проводится и перед регистрацией изобретений в Роспатенте. Однако это не уберегло ученых от суровых сроков за шпионаж и разглашение гостайны. В 90-х годах и начале нулевых было с десяток подобных громких дел, и нередко речь шла о том, что ученые делились с коллегами сведениями, находившимися в открытом доступе. И сейчас таких дел меньше не стало. В прошлом году, например, Верховный суд снизил с 14 до 6 лет колонии срок бывшему сотруднику ГРУ, радиоинженеру Геннадию Кравцову. Его вина заключалась в том, что спустя несколько лет после увольнения, по истечении срока подписки о неразглашении гостайны, он подал резюме о трудоустройстве в шведскую компанию (и при этом эмигрировать не собирался). В конце мая прошение о помиловании написал 76-летний сотрудник ЦНИИмаш Владимир Лапыгин. Осенью прошлого года ему дали 6 лет строгого режима за то, что он передал китайцам «программный комплекс, позволяющий рассчитывать оптимальные аэродинамические характеристики гиперзвуковых летательных аппаратов, содержащие сведения, составляющие государственную тайну». При этом выступавшие в суде коллеги-ученые утверждали, что эти сведения не секрет ни для кого в мире, да и публикация Лапыгина была не только одобрена для публикации, но и зарегистрирована в Роспатенте. Гриф «секретно» появился на ней уже позже. В советское время, вспоминает Субботин, о поездках и разговорах с иностранцами нужно было писать отчеты в так называемый «первый отдел», который существовал в каждом институте. «Насколько я понимаю, началось возвращение к этим незабвенным временам, – говорит ученый. – Эти комиссии решают не только идеологические, но и коррупционные вопросы из опасений, что кто-то что-то продаст в неправильные руки».
Герои нашего времени
В стране давно уже есть герои, ставшие таковыми секретными указами главы государства, что уже и не большой секрет. Это, например, бывший генпрокурор Владимир Устинов, бывший секретарь Совбеза Владимир Рушайло, бывший директор ФСБ Николай Патрушев. Официально это звучит так: «за заслуги перед государством и народом, связанные с совершением геройского подвига». Подробности не разглашаются. Видимо, подобная информация может негативно сказаться на безопасности страны.
Но есть и другие герои гостайн. Это, например, те, кто пытается добиться рассекречивания данных о репрессированных родственниках. Вроде бы еще в 1992 году президент Борис Ельцин велел открыть архивы, но закон «О гостайне» одним своим появлением в 1993 году и формулировкой о 30-летнем сроке секретности позволил Межведомственной комиссии по ее защите увеличить этот срок для архивов ВЧК-НКВД-КГБ аж до 2044 года. А в Европейском суде по правам человека уже не раз пытались добиться права ездить за границу российские военные, некогда имевшие допуск к секретным сведениям. ЕСПЧ их поддержал, но Конституционный суд (КС) РФ настоял на законности запрета на выезд. Тем не менее в Страсбурге отметили, что «в настоящее время ограничения на международные поездки частного характера существуют только в России». «В государствах Западной Европы таких ограничений вообще никогда не существовало, в странах Восточной Европы их отменили в процессе перехода к демократии. Последним это сделал Азербайджан в декабре 2005 года», – говорится в постановлении ЕСПЧ по одному из таких дел. Но получить срок за разглашение гостайны в России можно, не только не общаясь с иностранцами, но и не подозревая, что имеешь дело с этой самой тайной. Это стало возможно благодаря поправкам в УК, внесенным в 2012 году. По настоянию ФСБ тогда была введена новая статья – «Незаконное получение сведений, составляющих государственную тайну» (ст. 283.1). Суть этих изменений в том, что преступником может стать любой, разгласивший сведения, а не только те, кто был к ним допущен и в чем расписался. Кроме того, в статье о госизмене (ст. 275) подкорректировали понятие этого преступления – выдача за границу сведений, составляющих гостайну, стала считаться враждебным действием, если это угрожает не только внешней безопасности страны, но ее безопасности в принципе, без уточнения категории.
Как ни странно, статья «Незаконное получение сведений, составляющих гостайну» (ст. 283.1) осталась практически мертвой. Если по другим «шпионским» статьям с 2013 года ежегодно признаются виновными в общей сложности 20–30 человек, то по новому составу есть только один приговор – в 2014-м к штрафу в 300 тыс. рублей приговорили бывшую сотрудницу воронежской прокуратуры Татьяну Казьмину, укравшую секретные приказы МВД. Мотивом преступления, как следует из официального сообщения, стало несогласие с увольнением местного полицейского.
Но самым одиозным следствием таких поправок стало осуждение за госизмену трех жительниц Сочи – Оксаны Севастиди, Марины Джанджгавы и Инги Тутисани. С 2013 по 2015 год они были арестованы и осуждены к лишению свободы только за то, что еще в 2008 году послали смс-сообщения своим близким в Грузии о том, что в сторону границы идут эшелоны с военной техникой. «Мемориал» признал всех троих узниками совести. Севастиди повезло – о ее деле рассказали главе государства, и он повелел в деле разобраться, Оксану помиловали.
По поводу остальных таких указаний не последовало, а адвокат Иван Павлов и юристы возглавляемой им «Команды 29» утверждают, что таких случаев в Краснодарском крае минимум десяток.
Все эти люди должны быть оправданы, утверждает Павлов. В частности, о деле Севастиди он рассказывает так. Согласно закону «О государственной тайне», к таковой относятся лишь защищаемые сведения – есть правовые способы защиты информации, есть организационно-технические. «Информация, в передаче которой обвиняли Севастиди, никак не защищалась, – говорит адвокат. – Любой мог увидеть, как вагоны с военной техникой стоят на платформах. Никто эти технику никак не камуфлировал. Свидетели из числа офицеров, которые обеспечивали эту перевозку, тоже говорили на суде, что техника везлась открыто, и они не считали, что это является какой-то гостайной». Но эксперты Генштаба рассудили иначе. «Ссылались они при этом только лишь на приказ министра обороны, который определяет перечень сведений, подлежащих засекречиванию, – продолжает Павлов. – Этот перечень сам по себе является секретным, и в нем есть пункт, который, по мнению экспертов, позволил им эту информацию отнести к гостайне».
Могли ли Севастиди, Джанджгава, Тутисани и другие «изменники» знать, что изменяют родине, разглашая тайну? Нет. Перечень сведений Минобороны, на который ссылалось следствие, секретен не только по содержанию. Неизвестен сам факт его существования – он нигде не публикуется, потому что он секретный. И такие перечни есть везде. «В Минобороны, например, один перечень, в ФСБ – другой, в Министерстве промышленности – третий, в каком-нибудь Росимуществе – еще один, – говорит Павлов. – В каждом ведомстве, в каждом министерстве, в каждой службе есть свои перечни. Де-факто у нас не государственная тайна, а ведомственная. И в одном ведомстве не знают, что является секретом в другом. Я видел многие такие акты. На мой взгляд, никаких секретов в них нет. Там очень размытые формулировки, которые позволяют и рыбку половить в мутной воде, и буквально натягивать какие-то пункты на те или иные фрагменты текста, оцениваемого экспертами».
Более того, возможность присутствия секретных сведений в открытом доступе в своем роде узаконена. Порядок засекречивания сведений законом делегирован правительству, которое еще в 2004 году утвердило специальную «Инструкцию по обеспечению режима секретности в РФ». А п. 35 ее гласит, что факт публикации сведений в СМИ «не может служить основанием для изменения (снятия) грифа секретности». Причем сама эта инструкция также секретна, и некоторые ее положения известны лишь из-за ссылок на них в решениях судов, видимо, по недосмотру проводившихся в открытом режиме. Хотя не исключено, что и содержание инструкции и этих пунктов тоже могло поменяться, о чем неизвестно также из-за соображений секретности. Но в любом случае получается, что секретные сведения могут звучать где угодно, хоть по телевизору, из уст тех, кому по чину позволено сообщать СМИ секретные сведения, например при награждении командиров воинских частей, чьи данные, по идее, секретны. А при этом граждане и не догадываются, что могут знать секреты, как и о том, как в случае с Севастиди, что за это можно попасть в тюрьму.
Адвокат уверен, что такое регулирование гостайны нарушает основной конституционный принцип – не подлежат применению не опубликованные нормативные акты, затрагивающие права и свободы человека. «И уж конечно, эти акты затрагивают право человека на доступ к информации, – говорит он. – Поэтому, для того чтобы их применять, их надо опубликовать». Но КС так не считает – запросы адвокатов по этой теме он проблемой не признал.
По мнению Павлова, институт гостайны и механизм ее регулирования должны быть пересмотрены. Если подобные документы станут публиковаться, считает он, то это не только «позволит всем людям понимать границы своего интереса в реализации права на доступ к информации, но еще и улучшит качество этих ведомственных нормативных актов», и «тем самым сузятся рамки возможного беспредела, который творится при помощи нормативной неопределенности».
Но, чтобы «охранять безопасность», властям не всегда требуется апеллировать к гостайне. Вот, например, Госдума сейчас рассматривает предложенные ФСО поправки в закон «О государственной охране». Это ответ на «новые вызовы и угрозы», цитируют СМИ выступление перед депутатами замглавы ФСО Николая Кондратюка. Суть его в том, что желающие получить выписку из госреестра недвижимости о собственности, принадлежащей членам семей высших должностных лиц России, будут обязаны получать разрешение на это от ФСО. Отказ, вероятно, будет объясняться все теми же соображениями безопасности.
Что скрывает ЦБР
Сведения о колоссальных по объему операциях скрывает и еще один орган, который независим от всех других органов госвласти, – Центральный банк РФ. Например, данные об инвестировании золотовалютных резервов – свыше $400 млрд на сегодня. Это полтора годовых федеральных бюджета РФ.
Что известно об этом из официальной информации ЦБР? Информация (несколько страниц) публикуется с запаздыванием на 9 месяцев. Сейчас она доступна за период по сентябрь 2016 года. Да и публикуется она в очень куцем виде. Например, узнать, сколько ЦБР вложил в госбумаги США, из данных ЦБР невозможно. А вот с сайта минфина США – легко. Причем с нормальным запаздыванием на обработку информации – всего на 1,5 месяца. Сейчас там висит информация о данных за апрель 2017-го. К чему такая информационная закрытость ЦБР?
За 9 месяцев с колоссальными деньгами, находящимися в распоряжении ЦБР, можно сделать много чего. Скинуть их на депозиты в загранфилиалах госбанков РФ, провести операции, а затем к отчетной дате (раз в квартал) снова прикупить US Treasury. Явно излишняя секретность по отношению к таким огромным суммам всегда будет вызывать подозрения и разнообразные «теории заговора».
Вспоминается советская практика, когда о вооружениях СССР в отечественных газетах писали со ссылкой на данные Пентагона или американской прессы. Явно ненормальная ситуация. ■
0
44.25
