КПРФ предлагает ввести в России нефтяную ренту. Депутатам не дает покоя опыт арабов и норвежцев. На деле же самый удачный, хоть и незаметный пример вот уже сорок лет подают в одном из штатов Северной Америки. Но возможно ли перенести его на российскую почву?
Группа депутатов‑коммунистов во главе с Валерием Рашкиным предложила ввести в России нефтяную ренту. Россиянам предлагается выплачивать ежегодно около десяти тысяч рублей из нефтегазовых доходов. Похожие схемы реализуются во многих странах и одном штате США за счет суверенных фондов. Впрочем, в России такие фонды используются не по назначению. «Профиль» разбирался, возможно ли поделиться с россиянами доходами от экспорта углеводородов, если обойтись без популизма.
Деньги из недр
В поправках Рашкина и Ko в закон «О недрах» 1992 года указывается, что на новое пособие смогут претендовать не все. Право на нефтяную ренту получат только три категории россиян: отработавшие не менее девяти месяцев в каждом конкретном году (и не получавшие в это время пособий по безработице), состоявшие на бирже труда (и тоже не получавшие пособий), а также пенсионеры с трудовым стажем от пяти лет и выше. «Предлагаемый вариант, во‑первых, позволяет избежать усиления таких негативных социальных явлений, как тунеядство, а во‑вторых, стимулирует граждан к оформлению трудовых отношений в соответствии с действующим законодательством и в общем и целом способствует уменьшению теневого сектора экономики», – говорится в пояснительной записке.
Со ссылкой на вице-премьера Ольгу Голодец депутаты рассказывают, что на сегодня в России только 48 миллионов человек заняты в секторах экономики, «которые нам видны и понятны» (из 76,9 миллиона трудоспособных россиян – данные Росстата за август 2017‑го). Еще за 15 миллионов экономически активных граждан не платятся социальные взносы. Ради обещанных выплат скрывающие свои доходы захотят легализовать их, уверены коммунисты.
Между тем новый доход не станет не только безусловным, но и основным для получателей. К этому располагает сам его размер – авторы законопроекта признают ограниченные возможности федерального бюджета. Они предлагают направлять на выплаты 20% нефтегазовых доходов. Причем каждый последующий год, начиная с 2019‑го, эта ставка будет увеличиваться на 2%.
В пояснительной записке приводятся расчеты. 1,026 млрд руб. (20% от нефтегазовых доходов, согласно прогнозу Минфина на 2018 год) делятся на приблизительное количество претендентов на ренту: 72,4 миллиона занятых человек (данные Росстата уже за 2016 год) плюс 43 миллиона пенсионеров (за вычетом десяти миллионов работающих) плюс 897 тысяч официальных безработных (за вычетом 650 тысяч получающих пособия). В итоге на каждого россиянина в 2018 году придется почти по десять тысяч рублей. Доля добровольных отказников от ренты будет возвращаться обратно в бюджет. При этом ресурсная база для выплат будет постоянно увеличиваться из-за скорого роста цен на нефть – его прогнозируют некие «ведущие экономисты», на которых ссылаются депутаты. Впрочем, они признают, что поначалу федеральному бюджету, вполне возможно, придется нелегко из-за необходимости делиться существенной частью доходов с гражданами. На этот случай у них есть готовое решение: на первых порах компенсировать потери можно будет за счет поступлений от введения госмонополии на алкоголь (около 640 млрд руб. в год) и введения прогрессивной шкалы НДФЛ (до 4,7 млрд руб. в год).
В дальнейшем же возмещать лишние затраты не придется вовсе, настолько положительный эффект окажет нефтяная рента на российскую экономику. Граждане начнут тратить полученные деньги, предприниматели – платить больше налогов, теневой сектор сократится. К тому же нововведение, по мнению авторов, позволит еще больше снизить зависимость бюджета от нефтегазовых доходов – сейчас этому способствует только бюджетное правило.
Переизобрели велосипед
Законопроект раскритиковали и правительство, и эксперты. Мало того, что предлагаемые нововведения не имеют никакого отношения к закону «О недрах», право россиян на получение своей доли от использования природных ресурсов страны уже давно реализуется, говорится в официальном отчете кабинета министров. Нефтегазовые доходы идут на обеспечение многочисленных функций государства, а также откладываются в суверенные фонды. «Да, эта идея действительно уже реализована в России в каком-то виде. Я имею в виду две вещи. Первое – это помощь малочисленным народам Крайнего Севера, которые живут в местах добычи природных ресурсов. Им оказывается помощь. Производственная деятельность нарушает их традиционный уклад, мешает движению стад и так далее. За беспокойство этим людям оказывают помощь. Можно сказать, что они получают некую ренту, причем прямую, – говорит заместитель гендиректора Института национальной энергетики Александр Фролов. – Но главное не это. Я вот лично могу наблюдать, что дороги в стране становятся лучше, города поприличнее стали выглядеть за последние лет десять–двадцать. То есть деньги, поступающие от нефтегазовой отрасли, направляются в развитие. Кроме того, мы видим, что государство как основной собственник принуждает нефтегазовые компании вкладываться в развитие бизнеса и его инфраструктуру. Десять лет назад нефтеперерабатывающие заводы производили топливо Евро‑2, сейчас – почти поголовно Евро‑5. Это самым прямым образом влияет на окружающую среду и простых граждан. То есть государство, изымая доходы нефтегазовых компаний, так или иначе распределяет их между гражданами».
«У нас уже есть и всегда была нефтяная рента. Просто она называется по-другому – бюджет Российской Федерации. Есть механизм распределения сверхдоходов от нефтегазового сектора с помощью бюджетного правила», – соглашается ведущий эксперт Фонда национальной энергетической безопасности Игорь Юшков. Сейчас в России действует переходное бюджетное правило (полноценно оно заработает в 2019 году). Согласно ему, нефтегазовые доходы при цене свыше 40 долларов за баррель (со следующего года она будет ежегодно индексироваться на 2%) направляются в Резервный фонд. Расходы бюджета, в свою очередь, ограничиваются нефтегазовыми и ненефтегазовыми доходами и тратами на обслуживание госдолга.
«Другое дело, что Резервный фонд уже почти потрачен, ведь бюджет дефицитен. Но система существует. Суверенные фонды инвестируют сверхдоходы в инвестиционные инструменты, которые приносят прибыль. Она, в свою очередь, идет на пополнение этого же фонда. Есть другой подход – как на Аляске. Там инвестиционный доход не оседает в суверенном фонде, а распределяется между жителями. В России так не делают – инвестиционный доход поступает либо в сам фонд, либо в бюджет. Но все равно можно говорить, что у нас существует нефтяная рента. У нас на пике нефтегазовые доходы достигали 52% доходов бюджета. Сейчас – около 37%. Получается, 37% в кармане каждого бюджетника – нефтегазовая рента», – говорит Юшков. «По оценкам Минфина, у нас в этом году доходы бюджета почти на 40% состоят из нефтегазовых доходов. Мы понимаем, что эта цифра на самом деле чуть больше, ведь нефтегазовый сектор создает спрос в соседних секторах, – подтверждает его коллега и директор фонда Константин Симонов. – В кошельке каждого из нас находятся нефтегазовые деньги, просто это не все понимают. Люди получают деньги из бюджета, даже не являясь бюджетниками. Если вы торгуете пирожками, которые покупает чиновник, вы тоже имеете отношение к бюджетным деньгам».
Директор Фонда энергетического развития Сергей Пикин указывает на существенный недостаток классической нефтегазовой ренты: «Она слишком похожа на уравниловку. Что называется, и олигархам, и пенсионерам одинаково. Есть такая страна, как Венесуэла, которая тоже очень активно занималась популизмом, и мы видим, что вышло в итоге. Более правильный подход – адресный. Но любой адресный подход требует администрирования, чем у нас заниматься не любят, ведь это очень сложно».
«Если говорить о классической прямой нефтяной ренте, то, наверное, справедливо было бы, если бы ее получали не все граждане страны, а жители региона, где эта нефть добывается. Как и происходит на Аляске. У нас тоже есть что-то подобное, ведь в бюджеты нефтяных регионов попадают налоги на прибыль нефтегазовых компаний, которые там работают», – добавляет Симонов.
А как у них
Сами депутаты признают, что опирались на международный опыт. Первым делом они приводят пример Финляндии, где с января нынешнего года действует эксперимент. Две тысячи безработных ежемесячно получают по 560 евро, причем выплаты сохранятся, даже если участники устроятся на работу. Если по истечении двух лет эксперимент будет признан успешным, его действие распространится на всех финнов – в месяц им будет полагаться по 800 евро, которые заменят собой нынешнюю систему социальных пособий.
Похожие программы сейчас запускаются в Канаде (размер выплат пока не определен), Германии (тысяча евро ежемесячно в течение года нескольким десяткам случайно выбранных людей по всей стране), Нидерландах (по 900 евро нескольким десяткам жителей Утрехта) и Италии (по 537 долларов в месяц двум сотням бедных семей из Ливорно). Все эти примеры приводятся в пояснительной записке к российскому законопроекту.
При этом в Германии деньги выплачивает не государство, а частный инвестор. Еще один прецедент мог бы случиться в Швейцарии, но на прошлогоднем референдуме только 23% граждан проголосовали за ежемесячные выплаты по 2500 франков (около 2250 евро). Остальные предпочли сохранить социальные пособия, которые в противном случае пришлось бы сильно урезать.
Скрытные арабы и дальновидные норвежцы
Правда, во всех этих случаях речь идет не о нефтяной ренте (указанные страны нельзя отнести к экспортерам энергоресурсов), а о безусловном базовом доходе, к которому скептически относятся даже сами депутаты от КПРФ. Они уверены, что в России такая модель привела бы к повальному безделью. «При этом для выплаты аналогичной суммы каждому трудоспособному гражданину России потребовалось бы без малого 4,5 федерального бюджета», – говорится в документе.
Если же говорить непосредственно о нефтяной ренте, то ее примеры в мире тоже существуют. Как правило, они связаны с суверенными фондами, которые создаются властями разных стран специально для аккумулирования и инвестирования временно ненужных средств (таковыми могут быть излишки платежного баланса, часть золотовалютных резервов или от приватизации госактивов).
Многим россиянам первым делом на ум приходят страны Персидского залива, щедро делящиеся с гражданами нефтяными доходами. Едва ли не самую закрытую политику проводят власти Саудовской Аравии. С 1986 года SAMA (The Saudi Arabian Monetary Authority – местный центробанк) производит отчисления в суверенный фонд, который на сегодняшний день имеет международный рейтинг транспарентности (прозрачности) 4 (из 10). Объем его активов приблизительно оценивается в $514 млрд, что позволяет ему занимать пятую строчку в мире.
Другие арабские страны тоже преуспели в создании своих суверенных фондов. Вторым идет Abu Dhabi Investment Authority с $828 млрд. Его рейтинг транспарентности уже 6. Четвертым – Kuwait Investment Authority c $524 млрд и такой же прозрачностью. Знаменитый катарский Qatar Investment Authority, владеющий помимо прочего французским футбольным клубом ПСЖ и недавно оплативший рекордный в истории трансфер бразильского форварда Неймара, расположился только на девятом месте всемирного рейтинга, регулярно составляемого Sovereign Wealth Fund Institute (SWFI). Его активы – $320 млрд. Правда, прозрачность еще ниже, чем у «коллег», – всего 5.
Больше всех в деле сбережения ресурсных излишков преуспела Норвегия. Ее пенсионный фонд уже много лет возглавляет международные рейтинги. В сентябре его капитал превысил триллион долларов (около 1% от мирового фондового рынка), что стало рекордным показателем для суверенных фондов. Тогда же он принял решение отказаться от традиционной для себя стратегии инвестирования в бенчмарк-индекс из 23 валют, в том числе и развивающихся экономик (не последнее место среди них занимал рубль). Теперь на смену им придут всего три валюты: доллар, евро и фунт. Аналитики говорили о желании руководства фонда сосредоточиться на вложениях в акции и облигации эмитентов из развитых стран.
В отличие от большинства, норвежский Global Pension Fund позиционирует себя как фонд будущих поколений. Инвестиционный доход (а он занимает уже больше половины в структуре всех поступлений фонда) когда-нибудь будет распределяться между пенсионерами. Таким образом, местные работодатели будут избавлены от пенсионных взносов. На текущие нужды по закону можно использовать не более 3% от общего капитала (и опять же брать их только из дохода от инвестирования).
Однако норвежские реалии все же далеки от российских. Скандинавский фонд появился в 1996 году, на восемь лет раньше российского стабилизационного (предшественника нынешних Резервного фонда и Фонда национального благосостояния). Более высокую себестоимость добычи нефти ($30 за баррель против $18 в России) норвежцы компенсируют собственной малочисленностью (5 млн человек против 146 млн). К тому же в последние годы северную страну обходили стороной серьезные экономические потрясения.
Куда ближе к нашим реалиям американский Alaska Permanent Fund. С капиталом $54,8 млрд он занимает 23-е место в глобальном рейтинге. Уровень транспарентности наивысший – 10. С первых дней (фонд был создан в 1976 году губернатором Джеем Хаммондом) он пополняется за счет нефтегазовых поступлений и инвестирует свои доходы. Но, в отличие от норвежского фонда, ежегодно распределяет дивиденды между жителями Аляски (чтобы претендовать на свою долю, достаточно прожить на полуострове год). Целевой уровень ежегодного дохода установлен на отметке 5%.
На сайте управляющей фондом госкорпорации регулярно публикуется отчетность (чего нельзя сказать об арабских суверенных фондах). Согласно ей, 40% вложений приходится на акции крупнейших компаний (в лидерах – Apple, Alphabet, Microsoft, Samsung и Facebook), 22% – на облигации и вклады, по 11% – на недвижимость и непубличные компании, 6% – на валютный рынок и по 5% – на инфраструктурные проекты и хедж-фонды. Фонд инвестирует и в российские активы, а именно: в 22 крупнейшие компании. В пятерке лидеров – «Алроса», «Евраз», «Газпром», «Интер РАО» и «ЛУКойл». На десятом месте по вложениям идет Московская биржа.
Фактически выплаты жителям Аляски сочетают в себе признаки безусловного дохода и нефтяной ренты. А как обстоят дела в России?
Инфраструктура вместо пенсий
В нашей стране пока еще существуют три суверенных фонда: Резервный, Фонд национального благосостояния (ФНБ) и Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ; статус суверенного фонда получил только летом прошлого года после принятия соответствующего закона и выхода из структуры ВЭБа). Правда, уже в начале следующего года Резервный фонд и ФНБ будут объединены. На 1 октября их совокупный объем, по данным Минфина, равняется 5,2 трлн руб. (или $89,6 млрд): 987 млрд в Резервном фонде и 4,2 трлн в ФНБ.
Деньги Резервного фонда, как планировалось, должны были идти на финансирование дефицита федерального бюджета (который в последние годы появлялся постоянно), средства ФНБ – на латание дыр в Пенсионном фонде. Однако позднее, в 2013 году, было принято дополнительное правило: до 40% ФНБ (но не больше 1,16 трлн руб.) можно вкладывать в инфраструктурные проекты или на депозит в ВЭБе. Смысл такой стратегии, которую лоббировал тогдашний министр экономического развития Андрей Белоусов, был в том, чтобы стимулировать экономику без лишней нагрузки на бюджет.
На сегодняшний день на финансирование крупных государственных инфраструктурных проектов потрачено около 30% капитала фонда. Среди них строительство БАМа, Транссиба и АЭС «Ханхикиви» в Финляндии, создание газодобывающей компании «Ямал-СПГ» для разработки северных месторождений, покупка украинских евробондов на $3 млрд под конец правления Виктора Януковича. Кроме того, деньги ФНБ тратились на кредитование (через ВЭБ) крупнейших отечественных компаний во время кризиса 2008 года и приобретение привилегированных акций ВТБ, Россельхозбанка и Газпромбанка на общую сумму 280 млрд руб. Еще 955 млрд разместили на депозитах ВЭБа, как это прописано в правилах. Доходы по всем этим инвестициям зачисляются напрямую в бюджет, не пополняя сам фонд – он получает обратно только основное тело долга.
Частично капитал ФНБ направлялся и на покрытие дефицита федерального бюджета. Еще летом министр финансов Антон Силуанов рассказывал, что к концу осени 663,5 млрд руб. (дополнительно к 1,6 трлн из Резервного фонда) пустят на балансировку бюджета за 2017 год.
В то же время на пенсионные нужды тратились куда меньшие суммы. На программу софинансирования пенсий, по которой государство удваивало взносы граждан в НПФ, в год уходило не больше 5 млрд руб. Сентябрьский трансферт в Пенсионный фонд для покрытия дефицита его бюджета не должен вводить в заблуждение – такое случилось впервые за всю историю ФНБ. Опция финансирования ПФР из средств Фонда национального благосостояния была заложена в федеральный бюджет только в 2017 году и до сентября не активировалась. В июле в Бюджетный кодекс внесли еще одну поправку, разрешив перечислять деньги ФНБ еще и напрямую в федеральный бюджет (что и было сделано в том же сентябре). Причем все это не означает автоматического снижения нагрузки на бюджет в части финансирования ПФР: и в текущем году, и в три последующих в нем прописаны соответствующие трансферты – по 3,7 и 3,3–3,4 трлн руб.
Что касается третьего российского суверенного фонда – РФПИ, то он тоже присутствует в рейтинге SWFI, располагаясь на 37-м месте с $13 млрд активов и рейтингом транспарентности 7 (у Резервного фонда и ФНБ – по 5). Относительно высокий показатель обусловлен тем, что у РФПИ, единственного из трех российских фондов, есть руководство и инвестиционная стратегия, отраженная на официальном сайте (сайт, кстати, тоже есть только у него). Деньги на инвестиции фонд берет напрямую у правительства, причем во всех сделках выступает не единолично, а в партнерстве с иностранными суверенными фондами и другими институциональными инвесторами. Таким образом, фонд играет роль посредника по привлечению иностранных инвестиций в российскую экономику – по сути, ради тех же инфраструктурных проектов.
Так, на прошлой неделе стало известно, что саудовский Public Investment Fund (второй суверенный фонд Саудовской Аравии) готов вложиться в «Объединенный транспортный концессионный холдинг», созданный РФПИ вместе с компанией «Лидер» (управляет НПФ «Газфонд»). Главными проектами нового предприятия должны стать дублер Кутузовского проспекта в Москве и несколько линий легкого трамвая в Санкт-Петербурге.
В итоге ни один из трех отечественных суверенных фондов не вкладывается напрямую в повышение уровня жизни населения. Применима ли в России модель ресурсной ренты по сценарию Аляски или какому-нибудь другому? Собеседники «Профиля» считают, что нет.
Слишком поздно начали
«Вариант Аляски был бы возможен, если бы в России был профицитный бюджет, – уверен ведущий эксперт Фонда национальной энергетической безопасности Игорь Юшков. – В этом случае его не пришлось бы финансировать из суверенных фондов, а доходы от инвестирования можно было бы раздавать гражданам. Тогда государству стоило бы просто решить, какой объем суверенных фондов будет достаточным, когда можно будет перестать пополнять их и начать раздавать инвестиционный доход. Но ведь дефицит бюджета не получится просто игнорировать – закрывать его заимствованиями слишком дорого».
«Конечно, суверенные фонды инвестируются и тратятся далеко не адекватно. ФНБ расходуется очень странным образом. Деньги из него пошли на довольно крупные проекты, которые очень сложно притянуть к будущим поколениям, как это происходит с норвежским фондом. У нас государство мыслит таким образом, что, если мы будем финансировать крупные проекты, это поможет экономике. Логика, на мой взгляд, спорная, – отмечает директор Фонда национальной энергетической безопасности Константин Симонов. – Есть два подхода: давайте все положим куда подальше, а то зароют (подход Кудрина) и давайте все тратить, не важно куда. И эти две крайности всегда боролись друг с другом. Я считаю, что суверенный фонд должен тратиться на то, для чего он и создавался, – на проблемы будущих поколений. В нашем случае – на финансирование Пенсионного фонда. Это должен быть классический инвестфонд, в котором деньги зарабатывают деньги. Иначе зачем вообще было создавать эти фонды и вводить друг друга в заблуждение?».
Директор НИФИ Минфина Владимир Назаров уверен, что главная проблема российских суверенных фондов – в их недостаточном объеме из-за слишком позднего начала накопления. «Если бы у нас был фонд в размере 100% от ВВП, то мы получали бы 4–5% ВВП доходов и могли бы раздавать их людям. Даже те же самые 10 тыс. на человека в год – это значит надо иметь лет десять высоких нефтяных цен и сберегать все до копейки. Если бы мы долго-долго копили, то было бы что раздавать. Но мы же этого не делали. На самом деле я бы использовал суверенные фонды так, как они используются сейчас, – для проведения контрциклической бюджетной политики. Чтобы мы несильно зависели от колебаний цен на нефть – не сокращали расходы при их падении и не наращивали при росте. Финансировать дефицит федерального бюджета только в случае падения цен на нефть – вот достойная цель для суверенного фонда. Поддержка Пенсионного фонда – трудновыполнимая задача просто потому, что этих средств явно недостаточно при текущем дефиците пенсионной системы. Нынешнего фонда слишком мало даже для того, чтобы его держать. А уж если говорить о долгосрочной перспективе и полном переходе к накопительной системе, то этого тем более недостаточно. Наших нынешних фондов ровно столько, сколько надо для того, чтобы просто финансировать дефицит бюджета при падении цен на нефть».
«Пример Аляски в данном случае нерелевантен, ведь сколько живет людей на Аляске? Эта модель работает только при ограниченном числе бенефициаров, – уточняет Сергей Пикин. – То же самое касается и стран вроде Саудовской Аравии или ОАЭ, о которых у нас так любят говорить по телевизору».
«Можно спорить об эффективности проектов, которые финансируются из ФНБ, но на них пошло только 30% его бюджета. 70% было все-таки сохранено. Просто у нас недостаточный размер фондов и слишком большое население», – сетует Назаров.
0
44.25
