Во втором крупнейшем регионе Сибири начинается эксперимент по воссозданию аналога советского госплана. Корреспондент РБК съездил в Иркутск, чтобы разобраться в перспективах новых пятилеток.
Пятилетка, большие стройки и надбавки к зарплатам бюджетникам — Иркутская область начинает эксперимент по внедрению социально-экономического планирования по советскому образцу. Госплан должен начать действовать с 1 января 2019 года — документ, утверждаемый на пять лет, станет дополнением к уже существующим инструментам планирования. Как возрождается госплан в отдельно взятом регионе и что может этому помешать, разбирался РБК.
Новое планирование
Несмотря на принятие федерального закона о стратегическом планировании в 2014 году (172-ФЗ), единого комплексного планирования не получилось, государственный бюджет реален только на год-два вперед, а государственные программы не всегда скоординированы, считает губернатор Иркутской области, коммунист Сергей Левченко.
«Координация разных отраслей, прогнозирование — принципы нынешнего госплана и того, который был в Советском Союзе, схожи, — объясняет он. — Но, конечно, полное совпадение невозможно: времена сильно изменились, изменился и экономический уклад. Сейчас мы уже не планируем напрямую работу предприятий, магазинов, рынков, активно работает частный сектор. Хотя многое мы можем и регулировать, в том числе используя косвенные механизмы — меры господдержки, налоги». Комитет по госпланированию Иркутской области Левченко создал в июле. Идея государственного планирования не нова, но речь должна идти о «переформатировании самой роли государства», считает директор московского Центра экономических и политических реформ Николай Миронов, предложивший областным властям свою концепцию госплана и занявший после этого пост ответственного секретаря иркутского комитета по госпланированию.
«У нас считается, что государства в экономике как бы много. Но в то же время это участие настолько бестолковое, что от него нет никакой пользы, — объясняет свой взгляд на экономическое планирование Миронов. — Через бюджетный сектор могли бы решаться задачи развития, но вместо этого господствует ручное управление. Стратегические приоритеты есть в рамках посланий президента, указов, прямых линий, но фактически они не выполняются».
Министр экономического развития области Евгений Орачевский, впрочем, просит не относиться к словам «госплан» и «пятилетка» как к советским пережиткам. Разница госплана и современных госпрограмм, по его мнению, — «в степени проработки и взаимной увязки всего и вся». А губернатор приводит в пример Иркутский район области: за последние годы число жителей в нем резко выросло, но школы, детсады и другие социальные объекты здесь «появляются хаотически», а в рамках госплана власти собираются строить в районе поселки, обустроенные учебными учреждениями.
Одной из задач госплана станет баланс развития территорий, добавляет Миронов. Сейчас он дифференцирован, объясняет он: «Есть агломерации, есть относительно благополучный юг области — и север, где огромные расстояния, плохо с транспортом, живет меньше людей, трудности со снабжением и социальной инфраструктурой».
Важен статус
По сути, в госплан будет упакована вся деятельность региональных властей, которую они могли бы вести и в рамках госпрограмм. Но дело в том, что механизм госпрограмм работает не столь эффективно, как хотелось бы, утверждает один из собеседников РБК в иркутской администрации. «Сами министры устанавливают себе заниженные планки, потом успешно их перепрыгивают, потом пишут красивые отчеты, как они выполнили и перевыполнили эти показатели», — иронизирует он. Нацпроекты из майского указа президента Владимира Путина тоже можно было бы просто вписать в госпрограммы, но «здесь имеет значение статус», добавляет собеседник РБК. «В рамках госплана министры лично докладывают губернатору о своих предложениях. Раньше достаточно было написать служебку, часто она до губернатора не доходила, все было сильно формализовано. Кроме того, в нынешних госпрограммах нет четких механизмов и распределения целей по районам», — объясняет новые подходы к планированию чиновник.
Пока же хорошие экономические результаты в области связаны по большей части с ручным управлением, признает один из собеседников РБК. В пример он приводит ситуацию с лесоперерабатывающими компаниями: «Выяснили, что какие-то предприятия с кубометра заготавливаемой древесины платят 10 руб. [налогов], а какие-то — 400 руб. Естественно, появились вопросы, почему такая разница. Каждый из лесозаготовителей оценил свое место и понял, что, для того чтобы идти в правительство и вести переговоры, нужно держаться хотя бы средней планки, а желательно быть выше». Госплан — «следующая ступень» работы, в рамках которой правительство формализует то, что и так уже делает, резюмирует Левченко. Он будет включать несколько блоков — в первую очередь производственный, социальный, транспортный, научный, объявил губернатор на заседании комитета по госпланированию в начале сентября.
Переработка и мегапроекты
Хотя улучшить бюджетные показатели Иркутской области помогла добыча нефти, региональные власти при утверждении госплана хотят сделать ставку на обрабатывающую промышленность. Сейчас ее вклад в экономику области составляет 13%, а на добывающий сектор приходится 26% ВРП, и объем нефтедобычи из года в год продолжает расти, указывает Орачевский. По плану вклад обрабатывающей промышленности предлагается довести до 16%, указывает он: «Может показаться, что это не амбициозно, но при этом будет увеличен абсолютный объем ВРП».
В госплан также будут вписаны и крупные инвестпроекты, следует из материалов иркутского минэкономразвития, с которыми ознакомился РБК. Среди них — реализация программы Иркутской нефтяной компании (360 млрд руб. инвестиций до 2047 года), разработка золоторудного месторождения Сухой Лог ($2–2,5 млрд до 2040 года), строительство завода по производству картона группы «Илим» в Усть-Илимске (68 млрд руб. до 2021 года) и т.д. Хотя все эти проекты реализовывались бы и без госпланирования.
«Чтобы народ отсюда не уезжал, чтобы был рост населения, нужны большие стройки, большие проекты, где-то даже идеологические, как электрификация всей страны в свое время», — говорит один из иркутских чиновников.
Надбавки бюджетникам
«Сложилась парадоксальная ситуация: мы одни из лучших в стране по приросту налоговых поступлений, темпам развития экономики, притоку инвестиций, но, с другой стороны, одни из лидеров по уровню бедности», — отмечает Орачевский. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в Иркутской области в 2017 году составила 20%, в России в целом — 13,2%. Поэтому один из ключевых блоков госплана — надбавки бюджетникам в зависимости от их квалификации. Дело в том, что в последнее время резко выросли зарплаты низкоквалифицированных рабочих, объясняет источник в областной администрации. В конце прошлого года Конституционный суд решил, что надбавки за работу в районах Крайнего Севера не могут включаться в минимальный размер оплаты труда. Поэтому если раньше зарплата на этих территориях достигала МРОТ уже при начислении надбавок, то теперь они должны выплачиваться сверх величины МРОТ (одним из заявителей по делу была как раз жительница Иркутской области). Из-за повышения федерального МРОТ до прожиточного минимума и северных надбавок зарплата в Иркутской области сейчас должна составлять не меньше 17,7 тыс. руб. на юге и 27,9 тыс. руб. на севере региона. Для сравнения: МРОТ в России сейчас составляет 11,2 тыс. руб., а в Москве — 18,7 тыс. руб.
На фоне решения КС зарплаты низкоквалифицированных работников на южных территориях Иркутской области выросли на 92%, а на северных — и вовсе в три раза, говорит собеседник РБК. Увеличение коснулось 60 тыс. человек, и из-за него работники с разными квалификациями стали получать одинаковую зарплату, а это «вызывает социальную напряженность в обществе». Планируемая же дифференциация затронет около 75 тыс. человек — это будут не чиновники, а именно бюджетники, за исключением административно-управленческого персонала и категорий, которым зарплата выплачивается в соответствии с майскими указами 2012 года. Впрочем, рост их зарплат не будет резким: по предварительной оценке, в годовом выражении они вырастут на сумму от 10 тыс. до 30 тыс. руб., говорит региональный чиновник (то есть месячный заработок увеличится на 830–2500 руб.). «Есть попытки обвинить нас в том, что мы занимаемся популизмом, но у нас исторически есть проблема достаточно высокого уровня бедности», — говорит еще один чиновник. Эта проблема потребует времени, признает он, а за один-два года ее не решить.
Региональный бюджет, по предварительной оценке на 2018 год, потратит на дифференциацию около 2 млрд руб., рассказал один из чиновников. В госплан также войдут повышение МРОТ, которое обойдется бюджету примерно в 200 млн руб., и рост зарплат бюджетников в рамках майских указов (еще около 3 млрд руб.).
Маневры с расходами
В целом разогнать траты Иркутской области госплан не сможет — сделать это не позволят ограничения, которые накладывают Бюджетный кодекс и федеральный Минфин, говорит один из источников РБК. Пока документ только формируется и окончательных цифр расходов нет, отмечает он. Конкретные данные появятся к концу октября, когда будет готов проект бюджета на следующий год.
Согласно Бюджетному кодексу, дефицит бюджета не может превышать 15% собственных доходов региона, а соглашения с Минфином России ставят Иркутской области еще более жесткие рамки — дефицит областного бюджета не должен превышать 10% собственных доходов. Такое требование появилось после программы реструктуризации бюджетных кредитов, которую правительство начало в прошлом году, — по ней федеральный центр реструктурировал задолженность по бюджетным кредитам региона на 6 млрд руб., указывает АКРА. Еще в начале 2016 года госдолг региона превышал 21% собственных доходов, а сейчас составляет менее 13%.
Чтобы профинансировать госплан, регион будет не только наращивать доходы, но и оптимизировать другие расходы бюджета. Бездумного сокращения не будет, так как 70% трат — социальные, подчеркивает один из собеседников РБК. Оптимизируются расходы в основном за счет повышения адресности соцподдержки (этим же занимается и федеральный Минфин) и неэффективных подведомственных учреждений правительства — где-то раздута численность персонала, где-то недостаточно эффективно используется имущество, объясняет чиновник. Кроме того, есть возможность увеличить госдолг: сейчас он один из самых низких среди регионов России, говорит чиновник.
Протекционизм по-иркутски
«Мы должны защищать свои интересы, интересы местных товаропроизводителей в первую очередь», — говорит один из иркутских чиновников. В какой-то мере госплан — протекционистская мера, признает в разговоре с РБК губернатор Левченко. Регион вполне может самостоятельно обеспечить себя некоторыми продуктами: во-первых, это будет дешевле из-за проблем с транспортной доступностью, а во-вторых, позволит контролировать качество. «Это разумный протекционизм. Выращивать бананы и ананасы у нас цели нет», — объясняет Левченко. Но региональный протекционизм вызывает нарекания федеральных экономических властей. Это серьезная проблема, с которой нужно бороться, заявил министр экономического развития Максим Орешкин. Из-за того, что власти субъектов хотят организовывать производство полного цикла, они ограничивают госзакупки и инвестиционные соглашения, пожаловался он. Например, из-за желаний каждого региона иметь свой цементный завод отрасль оказалась загружена менее чем наполовину. Федеральная антимонопольная служба и вовсе считает, что в Россию вернулся региональный экономический сепаратизм. Об опасности протекционизма на уровне субъектов говорил и Путин.
По логике госплана деньги должны перераспределяться внутри области, говорит один из иркутских чиновников: «Мы планируем построить миллион квадратных метров жилья, но нет стекольного завода — это означает, что нужно искать на него инвестора. Мы раньше мололи муку на красноярской мельнице — это означает, что деньги из Иркутской области туда уходили. Если это будет здесь, деньги останутся в нашей экономике, кто-то даже из других регионов сюда придет». Те же прибавки бюджетникам дадут позитивный макроэкономический эффект, объясняет он.
Споры с партией власти
Создание «советского» инструмента планирования не может обойтись без обсуждения с партией власти и федеральными ведомствами. Задачи из госплана станут частью долгосрочной стратегии развития области до 2030 года, которую по согласованию с федеральным Минэкономразвития необходимо принять до конца текущего года, говорит Орачевский.
Но пока принятие стратегии — острая тема в отношениях областного правительства, которое возглавляет губернатор-коммунист, и заксобрания, контролируемого «Единой Россией» (оно должно принять документ в двух чтениях). В первом чтении стратегию приняли еще в начале 2017 года, однако с тех пор процесс затормозился: единороссы недовольны ее содержанием, а правительство, в свою очередь, заявляет о нехватке содержательных поправок от депутатов.
Стратегия — это сырой документ, сказал РБК председатель иркутского заксобрания Сергей Брилка, возглавляющий региональную «Единую Россию». В нем нет прогнозов по всем необходимым показателям, а многие из них «неактуальны и несопоставимы, не просчитаны демографические риски, индекс развития человеческого потенциала, «старение» региона, не учтены стратегии социально-экономического развития муниципальных образований», перечисляет Брилка. Депутаты предлагали правительству привлечь к разработке госплана экспертов, но это так и не сделано, утверждает он.
Орачевский же считает, что документ во втором чтении не рассматривается по причинам политического характера: в непубличном поле депутаты готовы его конструктивно обсуждать, но в публичном — нет, а устные громкие заявления в стратегию записать нельзя.
«Единая Россия» критикует и сам госплан, — это «политический блеф», заявляет Брилка. В областном уставе понятия пятилетнего плана нет, сообщил он, а для региона, по его мнению, хватает и прозрачного программного бюджета. План «просто не корреспондирует с региональным законодательством, грубо нарушает» Бюджетный кодекс и закон о стратегическом планировании, считает Брилка. Это «корявая попытка переписать стратегию социально-экономического развития, кое-как сократив ее», категоричен депутат. Во времена КПСС пятилетние планы хорошо продумывались, а нынешний иркутский комитет по госпланированию, по мнению Брилки, — «это незаконный орган, который дублирует полномочия правительства и частично Законодательного собрания».
Госплан — это просто пиар, считает политолог Александр Кынев: «Не может быть никаких пятилеток в масштабе региона. Можно обычный план администрации назвать пятилеткой. Это вопрос сугубо этикеточный».
Эксперт группы суверенных рейтингов АКРА Александр Шураков не столь категоричен. «Как мне кажется, используя уже подзабытый термин «госплан», власти Иркутской области пытаются несколько дистанцироваться от уже замыленного термина «стратегия», — считает он. — Ибо за последние 10–20 лет было подготовлено на всех уровнях власти большое количество стратегий, часть из которых были достаточно рыхлыми и неопределенными, а некоторые ложились на полку сразу после принятия. Пятилетние планы — это не только голос из прошлого, они есть в Китае, Индии и на уровне штатов в США, например инфраструктурный план в Калифорнии».
Минэкономразвития России сообщило РБК, что концепция пятилетнего госплана Иркутской области с ним не обсуждалась. «При этом в целом можно отметить позитивную тенденцию усиления внимания регионов к планированию в контексте социально-экономического развития», — констатируют в МЭР.
0
25.00
